田毅在《他乡之税》结尾这段话说的真好，他试图让我们在复杂的科层组织中理解不确定性对官员、企业、社会成员等群体行为产生的影响：

如果把中国改革开放 30 年的变迁用“流动”二字来概括，那么劳动力、资本、财力和技术等更多地向经济发达的东部或城市集中则是不争的事实，同时在财政转移支付等制度并不健全、城乡和地区间财力均等性不高时，特别是基层政权在规则各方面不确定性很大的情况下，农村和中西部承担着过多的发展成本，我们也就可以将买税看做在这样非均衡状况下的一种税收 “越轨”或非制度性反向“流动”。

研究乡镇政权行为时，我们不禁提出这样的疑问：为什么被上级政府控制得最“紧”的政权，会表现出这么强的“越轨”或非制度性的 “利益性”呢？

不确定性意味着风险或机退，对乡镇来讲，风险显然更大。面对这些不确定性，乡镇以自身行为的不确定性来应对。

比如，在机构合并成为大势但并不确定的情况下，乡镇的反应是希望尽量多设立各类机构，除了工作需要还有为末来人员分流作准备的潜在含义；在干部工资最不确定的状态下，乡镇揶用财政资金的倾向就愈加明显，大家心里给出的理由是 “我的工资都可以不发，那我用我乡镇白自己的钱又怕什么”；当干部身份变化频繁、行政编制少、事业和临时人员多时。

不可能希望他们的内心和行为会稳定，人员扩张就有广强烈的冲动；当“中心工作〞极不确定和繁多之时，表面上乡镇政权以快速的部门机构组合（如成立大量各类“工作小组”〉应对，很多时候推行 “兵团作战”、“人海战术”，如有的说
“乡镇这个大院里，中心工作一来，骑马的坐斩的就人人有份了”。而很多时候上级给出了政策却没有告诉乡镇如何具体操作，形成乡镇 “硬办法没用，软办法不顶用，老办法不适用，新办法不会用〞的局面。一些学者观家到的乡镇干部行为中的应付、推诿、“油滑”、“柔性”及“软硬兼施”等情况的出现也就不让人意外了。本质上看，这些方式都是对不确定性的应对。

财政关系的不确定性上，乡镇的反应就更明显了，在这个 “事关饭碗”的工作中，即便本地实有税源为 了 万元，上级定下计划指标也为 了 万元，乡镇也是希望多收取点—因为大家都预期来年的计划肯定要按比例增长。若是上级下达计划指标已经为5 万元了，那不但今年任务重，来年任务重多，所以今年必须希望收得更多，甚至超过5万元。

用一个不太贴切的比喻，如果一个人不知道明天是否会有饭吃，那么今天这顿他自然吃得多，甚至很撑。这也就是为什么90年代各级政府自上而下层层下达经济增长指标中存在递增现象，而在基层政权表现得最明显。

同样的道理，在事关税收和考核的经济发展上，面对企业，乡镇政府总有参与其中的冲动，90 年代初平城和周边乡镇的干部就是这样，这未必就一定是为个人利益或地方利益最大化，或一定是应对考核需要，根本上是应对财政关系等的最大不确定性。对于市场和社会及政策的不确定性，乡镇也同样以减少责任、按部就班等行为来对待，以降低本身的不确定性。

所谓不确定性最大并非仅仅指乡镇外部所面临的，同时也包括其内部的不确定性。而乡镇政权这样的不确定性行为是对其总体上的描述，而非单个事件应对的不确定性。事实上，上述分析可见，在单个事件应对上，乡镇行为非常确定，但总体上又是那么随机和不可预测。

很多学者把后来乡镇热衷于参与乡镇企业的动机理解为谋利，其实谋利仅仅是手段，其目的在于在新的历史环境下抗拒新的不确定性和风险。我们可以发现，80 年代中期后的 10多年内，乡镇政权从乡镇企业中提取的利税越来越大，需要关注的是这些资金做什么去了。其实它们多半成为同期公共产品的提供来源，乡镇企业收人被乡镇看成是公共产品制度外筹资体系的重要组成部分。

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